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準確把握公益訴訟定位 為文物和文化遺產保護貢獻力量

時間:2020-09-17 09:06:00作者:胡衛列 寧中平新聞來源:正義網

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貴州省鎮遠縣檢察院檢察官集中對石屏山古院落建筑群開展專項保護工作

  黨的十八大以來,黨中央高度重視文物和文化遺產保護工作。習近平總書記多次就歷史文化遺產保護作出重要指示,提出一系列重要論述,強調歷史文化遺產是不可再生、不可替代的寶貴資源,要始終把保護放在第一位,為加強文物保護利用和文化遺產保護傳承工作提供了根本遵循,也為檢察機關探索開展文物和歷史文化遺產保護公益訴訟指明了方向。近年來,各級檢察機關貫徹落實習近平總書記重要指示精神,秉承“公共利益代表”的神圣職責,結合實際、因地制宜,在文物和歷史文化遺產保護領域積極穩妥地進行公益訴訟實踐探索,取得了初步成效。

  準確把握歷史文化遺產保護的公益屬性,積極穩妥拓展案件范圍。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》“加強對法律實施的監督”部分明確提出,“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢認真貫徹落實,將公益訴訟新領域案件探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”,在2020年1月的全國檢察長會議上明確部署,積極辦理群眾反映強烈的文物和文化遺產保護等領域公益訴訟案件,為完善立法提供實踐依據。在全國兩會審議通過的《最高人民檢察院工作報告》中,再次強調積極、穩妥辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。最高檢作為拓展公益訴訟案件范圍中央改革任務的牽頭單位,經與住房和城鄉建設部、文化和旅游部、國家文物局等參加單位溝通,將完善文物保護公益訴訟法律體系,部署開展長城保護、大運河文化保護、革命文物保護等檢察公益訴訟專項活動等列入實施規劃和落實計劃。同時,各級檢察機關主動向黨委、人大報告公益訴訟職能作用發揮情況,爭取重視支持。截至今年7月,全國已有21個省級人大常委會作出支持或加強公益訴訟檢察工作的專項決定,其中有15個省級人大常委會的專項決定中明確將“文物或文化遺產保護”納入公益訴訟新領域案件范圍。在近幾年的全國兩會上,一些全國人大代表、全國政協委員專門就文物和文化遺產保護領域公益訴訟提出建議和提案,相關建議提案數量逐年上升。總的看來,文物和歷史文化遺產作為弘揚傳統文化、維系民族精神、堅定文化自信的重要載體,是中華民族獨立品格的歷史憑證,不光具有物質和精神雙重屬性,同時具有明顯的公共利益屬性,從中央頂層設計到地方性立法,到各相關職能部門,對于充分發揮檢察公益訴訟職能、有效激活現有制度、推動形成文物和歷史文化遺產公益保護合力都有著高度共識,黨中央高度重視,廣大人民群眾也寄托著美好的情感,將其納入檢察公益訴訟領域有利于加強對文物和歷史文化遺產的司法保護力度。

  緊緊圍繞歷史文化遺產保護的重點領域,因地制宜開展公益專項保護。一方面,用好現有政策和法律依據加大保護力度。檢察公益訴訟作為一項新生事物,一直在探索中發展、在發展中完善。根據民事訴訟法、行政訴訟法、英烈保護法的有關規定,已明確了生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓以及英烈權益保護,俗稱“4+1”等領域的公益訴訟辦案范圍。目前,文物和文化遺產保護沒有作為公益訴訟的一個專門領域,主要依據相應單行法的有關規定開展監督。一是依據環境保護法關于環境包括人文遺跡、風景名勝區、城市和鄉村等規定,納入生態環境和資源保護領域。二是依據文物保護法和物權法關于國有文物所有權的規定,納入國有財產保護領域。三是依托英烈保護法,將屬于國有文物的英雄烈士紀念設施納入英烈權益保護領域。另一方面,因地制宜開展專項保護活動。各級檢察機關堅持以專項帶全局,通過開展文物和歷史文化遺產保護公益訴訟專項活動,主動服務、保障國家重大戰略和地方中心工作。

  充分發揮公益訴訟訴前程序作用,努力實現雙贏多贏共贏。張軍檢察長強調,要樹立“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”的理念。行政公益訴訟訴前程序是一項具有鮮明中國特色的制度設計,其程序價值在于充分尊重和發揮行政監管的專業優勢,提醒、督促行政機關自我糾錯、積極履職。實踐中,檢察機關發現案件線索后,主動與行政機關磋商溝通,根據具體情況發出訴前檢察建議,督促行政機關依法履職。對于涉及多個職能部門的問題,則通過召開圓桌會議等方式,協調推動綜合治理,解決“九龍治水”難題。95%以上的案件在訴前得到解決,以最小司法投入獲得最佳社會效果,彰顯了中國特色社會主義司法制度的優越性。貴州省榕江縣檢察院針對當地一批中國傳統村落未得到有效保護的問題,向行政機關發出訴前檢察建議,后跟進監督依法提起訴訟,得到法院裁判支持,促成有關職能部門開展聯合整治,拆除多處違章建筑。該案被評為檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例,得到了住房和城鄉建設部有關部門的關注和好評。

  主動延伸公益訴訟辦案職能,與行政機關協同推進歷史文化保護長效機制建設。各級檢察機關在實踐中堅持跟進監督理念,與行政機關加強協作配合,充分發揮社會治理效能,共同形成公益保護合力。最高檢積極宣傳推廣《貴州省傳統村落保護和發展條例》《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》,引導省級檢察院爭取省人大支持,為傳統村落等文物和文化遺產保護提供地方性法規依據。檢察公益訴訟在文物和歷史文化遺產保護領域取得階段性成效,最突出的原因在于其獨特的職能定位和工作理念,與行政機關形成了保護合力。第一,檢察公益訴訟在維護公共利益中的定位具有兜底性,是督促之訴、協同之訴,而不是追責之訴。在文物和歷史文化遺產保護中,行政機關肩負著首要(第一順位)的責任,而檢察機關屬于第二順位的監督主體。兩者在目標上是一致的,具有同向發力、強化協作的制度基礎。第二,在文物和歷史文化遺產保護公益訴訟特別是行政公益訴訟中,檢察機關堅持雙贏多贏共贏、持續跟進監督的理念。這與行政機關的執法機制并不排斥,雙方可以優勢互補,增強合力,提升保護效果。

  著力破解突出問題,協同推進文物和文化遺產保護。檢察機關在探索開展文物和歷史文化遺產公益訴訟保護過程中,也存在一些突出問題和困難。一是相關行政機關履職盡責的標準有待進一步明確。二是對于非國有文物以及非物質文化遺產的保護,提起公益訴訟的法律依據不足或者存在爭議。三是從全國層面看,在歷史文化遺產保護特別是傳統村落保護等方面仍然缺乏具體的法律規定、評價標準和配套政策支持,缺少專業人才和專門辦事機構等。下一步,最高檢將與住建、文旅、文物保護等行政職能部門加強協作,不斷增強文物和歷史文化遺產保護的合力。

  一是加強立法研究,推動立法完善。深入貫徹落實習近平總書記關于歷史文化保護的重要指示批示,結合全國兩會建議、提案的辦理工作,共同推動在修改文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產法、歷史文化名城名鎮名村保護條例等相關法律法規時,增設公益訴訟相關條款,授權檢察機關對妨害文物和歷史文化遺產保護利用、損害國家利益和社會公共利益的行為,依法提起民事和行政公益訴訟。

  二是加強實踐探索,彰顯辦案成效。一個行動勝過一打綱領,落實習近平總書記重要指示批示,關鍵在實干。要指導各地開展檢察公益訴訟專項活動,充分發揮一體化辦案優勢,強化案件辦理,注重辦案實效,和住建部門等各相關行政機關協同解決歷史文化遺產保護中存在的突出問題,聯合發布典型案例,營造全社會共同參與歷史文化遺產保護利用、傳承中華優秀傳統文化的公益保護氛圍。

  三是加強協作配合,建立長效機制。去年以來,最高檢圍繞傳統村落保護和歷史文化名城名鎮名村保護等問題,與住建部等部門進行座談交流,開展聯合培訓,建立溝通協作機制,通報有關工作情況,有效推動公益訴訟助力歷史文化保護。各地要持續優化行政執法與檢察監督的銜接協作,推動建立歷史文化名城名鎮名村保護工作跨部門協商機制,通過召開聯席會議等方式,協調歷史文化名城名鎮名村保護涉及的相關工作。

  最高人民檢察院第八檢察廳 胡衛列 寧中平

[責任編輯:馬志為]
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